L’extraterritorialité du droit financier américain : Introduction

Préambule à notre étude sur l’extraterritorialité

La problématique de l’extraterritorialité du droit américain en matière financière est un thème récurrent de l’actualité politique depuis plusieurs décennies. Si le lecteur se souvient certainement des affaires les plus récentes comme les sanctions infligées par les autorités américaines à la BNP Paribas en 2014 – de 8,4 milliards d’euros – ou encore l’amende de 730 millions d’euros infligée à ALSTOM à la veille de son rachat partiel par une entité américaine – deux évènements qu’il est par ailleurs difficile de dissocier1 – il doit aussi se remémorer les nombreux précédents ayant jalonné la guerre froide – comme la crise du gazoduc transsibérien.

L’extraterritorialité est un sujet certes actuel mais dont les racines sont maintenant anciennes. Si nous constatons que les problématiques induites par l’extraterritorialité n’ont que peu évolué depuis la genèse de ces revendications juridiques, nous remarquons toutefois qu’un changement dans les mentalités s’est peut-être opéré dernièrement. En France, par exemple, plusieurs députés ont averti par des « questions écrites » le gouvernement des dangers encourus pour le secteur économique national ; certes sans qu’aucune réponse ait été apportée2. En outre, il doit être fait mention du rapport d’information sur l’extraterritorialité de la législation américaine, réalisé par un groupe de députés en 2016. Ce vaste document, que chacun peut consulter librement, aborde bon nombre des problématiques qui seront ici-même posées et constitue pour tout lecteur intéressé une base d’information conséquente, quoique peut-être un peu désordonnée3. Enfin, signalons que l’Union européenne s’est très récemment opposée à la reprise des sanctions extraterritoriales américaines contre l’Iran du fait du retrait de l’Accord sur le nucléaire iranien décidé par M. TRUMP, événement que nous traitons dans un article dédié.

S’il est donc très satisfaisant de constater l’intérêt croissant que suscite cette problématique dans certains débats publics et surtout dans l’opinion publique, cela n’amène jamais à traiter et à analyser le sujet sous un angle juridique, peut-être parce que l’on pense trop souvent que « le problème de l’extraterritorialité (…) [doit] avant tout être considéré non comme un problème essentiellement juridique, mais comme un problème essentiellement politique et économique trop important pour être confié à des juristes »4. Or, cela nous semble tout à fait faux, le phénomène de l’extraterritorialité dépassant largement le cas présent du droit financier américain. Il convient donc de comprendre le fonctionnement de ce principe juridique et de son usage fait par les États-Unis. Seulement alors nous serons capables d’aborder dans les meilleures conditions les problématiques induites par l’extraterritorialité quant au respect des souverainetés juridiques des nations européennes sur l’ordre juridique international.

Enfin, nous précisons que l’intention principale de cette analyse est de donner aux lecteurs des outils de compréhension et des éléments de réflexion sur le sujet de l’extraterritorialité. Tandis que notre introduction définira ce qu’est l’extraterritorialité, la première partie (I) exposera les deux facettes de l’extraterritorialité du droit américain : des normes à portées extraterritoriales et les revendications gouvernées par les autorités étatiques. Dans la seconde partie (II), nous discuterons de la légalité des revendications extraterritoriales par rapport au droit international puis de la légitimité de ces pratiques en vertu de l’ordre public mondial. Nous pourrons alors en conclusion dresser une réflexion plus générale sur la place de l’extraterritorialité dans l’ordre international actuel et les évolutions qui devront être envisagées.

 

Introduction – L’extraterritorialité et le droit international

Les souverainetés personnelles et territoriales. Avant de définir ce qu’est, en droit, l’extraterritorialité, il doit être rappelé que traditionnellement, chaque État n’exerce que sa juridiction – le champ d’application de sa loi – sur les personnes et les évènements présents ou intervenants sur son territoire5 : c’est le principe de souveraineté territoriale, bien résumé par une jurisprudence américaine du début du XXe siècle : « le principe général et presque universel est d’admettre que le caractère légal ou illégal d’une conduite soit déterminé en son entier par la loi du pays où elle a pris place.6 » Cette règle fondamentale du droit international, issue de l’ancien Jus Publicum Europaeum,7 dispose donc très simplement qu’en principe, la loi édictée par un État n’a de force contraignante que sur son propre territoire, non en dehors. Mais l’État dispose aussi d’une souveraineté dite personnelle, c’est-à-dire d’une compétence juridique sur l’ensemble de ses citoyens, même quand ils se trouvent à l’étranger. Ces deux conceptions de la souveraineté juridique, si elles ne sont pas contradictoires l’une avec l’autre, doivent pourtant coexister : c’est le but même du droit international, que l’on appelait dans le passé le droit des gens. Primitivement, ce droit des gens se devait de régler les différents juridiques faisant intervenir des personnes de “nationalités” différentes et donc des oppositions entre des souverainetés territoriales et personnelles.

Le principe d’extraterritorialité trouve ainsi une raison d’exister. Afin de garder le pouvoir de réguler ses citoyens à l’étranger, un État sera contraint d’édicter des normes extraterritoriales qui tendront à « développer certains effets au-delà du territoire de l’État qui l’a [les a] émise[s] 8». Tout le problème étant de savoir si l’autre État l’acceptera ou non.

Paragraphe annexe : L'extraterritorialité dans l'Histoire

L’extraterritorialité dans l’histoire. Il apparait clairement que les problématiques d’extraterritorialité sont aussi diverses qu’intemporelles : la communauté internationale étant divisée en différents États, unis par une grande diversités de liens et ayant tous le monopole de la justice sur leurs territoires, toute situation conflictuelle transnationale appellera immanquablement à la naissance d’une crise entre différentes juridictions.

Si nous regardons brièvement l’Histoire humaine, nous pouvons voir que le principe d’extraterritorialité a toujours été présent dans des querelles entre ce que nous appellerons des proto-souverainetés territoriales et personnelles. Par exemple, l’État d’accueil dispose-t-il d’un pouvoir judiciaire absolu sur les étrangers présents sur son territoire ? Naturellement, chaque entité politique a cherché de tout temps à obtenir des droits extraterritoriaux afin de protéger ses ressortissants à l’étranger – surtout ses diplomates et ses marchands – soit par des accords bilatéraux, soit unilatéralement par l’emploi d’un rapport de force à son avantage. Par exemple, dès la période antique, le droit des ambassadeurs fut une règle reconnue du droit international qui primait entre les Cités-États grecques, et même au delà9. Plus tard, dans les comptoirs méditerranéens de la période médiévale, les communautés génoises ou vénitiennes s’efforçaient de ne pas être soumises au droit territorial des souverains locaux – souvent musulmans – et uniquement à celui de leurs métropoles, et ce par l’obtention de « privilèges ». Ces privilèges extraterritoriaux, nous les retrouverons ensuite au XIXe siècle avec les traités inégaux qui protégeaient les ressortissants des grandes puissances européennes en leur garantissant de ne pouvoir être que jugés par le droit de leurs nations, en plus de conférer des avantages économiques très importants. Qu’était-ce donc que la politique du Sakoku au Japon, si ce n’est la défense d’une totale souveraineté juridique territoriale du Japon, et ce en réponse des prétentions extraterritoriales excessives et arbitraires des européens ?

Ceci doit aussi nous rappeler que l’Homme n’a pas attendu le droit public européen de l’époque moderne et la création de l’État-nation pour lier si étroitement territoire et juridiction. En fait, ces deux notions ont toujours été étroitement attachées : pour preuve le fait que les droits extraterritoriaux ne se sont jamais manifestés aussi fortement que par le gain d’une enclave territoriale à l’étranger. Ainsi, les plus puissantes communautés marchandes italiennes obtenaient leurs propres quartiers, c’est-à-dire un territoire soumis uniquement à leur juridiction, comme le quartier génois de Galate à Constantinople10. Il n’en est d’ailleurs pas autrement actuellement avec les territoires des ambassades – appartenant fictivement aux États qu’elles représentent – et les sièges des plus importantes organisations internationales – détenant de véritables enclaves territoriales.

Tout ceci nous indique que jamais l’étranger ne s’est senti totalement protégé par la souveraineté personnelle de son pays d’origine, même au sein d’un droit international ordonné. Disposer d’un territoire propre, même par une propriété « fictive » du sol, est le garant le plus absolu du respect de son droit. Qu’est-ce qu’une puissance sans terre ? Et le droit féodal lui-même, considéré par certains comme un droit essentiellement personnaliste – par le jeu des relations vassaliques en cascade11 – n’était pas, lui non plus, détaché du territoire. Il semble même que le caractère intrinsèquement territorial du droit n’a jamais cessé de s’y exprimer par-delà les règles établies12. La spécificité presque contre nature du droit féodal vint du fait que les souverains perdirent presque tout contrôle sur leurs territoires de jure. Pour ne pas perdre tout du pouvoir qui était passé entre les mains des seigneurs locaux, les souverains développèrent naturellement un droit personnaliste, lié à des relations vassaliques et à l’auctoritas qu’ils détenaient encore, plutôt qu’à une terre sur laquelle ils n’avaient plus d’imperium. Et dès que ces souverains furent à nouveau en possession directe de la majeure partie du territoire de leurs royaumes, ils abolirent avec brutalité l’ancien droit féodal qui leur avait pourtant permis de ne pas disparaître, construisant par là l’État et le droit moderne. Aussi, vouloir trouver dans le monde médiéval l’exemple passé d’un droit a-territorial fonctionnel, et ce afin de satisfaire certains penchants idéologiques actuels souhaitant détruire les souverainetés étatiques au profit du monde immatériel économique, nous paraît dangereux ; et toute théorie juridique ne pourra enlever au sol le fait d’être la source primordiale du pouvoir matériel.
Le territoire restera donc le fondement du droit tant que la terre sera la source de toute l’activité humaine13, tout comme l’armée terrestre restera la base de tout puissance militaire.

Nous nous sommes permis cette digression pour rappeler que l’extraterritorialité, en droit international, existera toujours, sans jamais pourtant pouvoir résoudre le problème de la dichotomie territoire-personne. C’est une dialectique qui ne cessera jamais d’être posée  – sauf à ne plus avoir qu’un seul territoire, qu’une seule nationalité sur Terre. Il est au fond naturel pour chaque État de ne pas seulement vouloir défendre son territoire, mais aussi ses citoyens et aujourd’hui ses entreprises.

Qu’est-ce que l’extraterritorialité ? Avant de définir plus exactement l’extraterritorialité, il nous faut d’abord observer qu’étymologiquement, l’extraterritorialité signifie ce qui est en dehors du territoire. Or, quand une norme s’applique à l’extérieur de son territoire d’origine, elle pourra entrer en confrontation avec celles d’autres États en souhaitant directement s’appliquer sur leurs propres territoires. Le constat à tirer de cette étymologie est simple : l’extraterritorialité peut être la revendication même d’une norme à pouvoir s’appliquer hors du territoire de son État émetteur, et ce afin de régir des personnes, des biens ou des faits juridiques à l’étranger : c’est ce qu’on peut nommer une extraterritorialité primaire, que nous avons déjà évoqué au chapitre précédent.

Dans un second temps, l’extraterritorialité peut aussi, par étymologie, être interprétée comme ce qui est au-delà du territoire. Cette notion implique alors un « dépassement »14 des limites du territoire dans lequel doit s’exprimer la compétence normative de l’État émetteur. Dans ce cas-ci, la législation ne revendique pas expressément une application à l’étranger, et pourtant, elle provoquera par sa mise en application des effets juridiques à l’étranger – appelés imputations extraterritoriales. C’est ce que l’on nomme une extraterritorialité secondaire15.
Pour illustrer ce type d’extraterritorialité, imaginons que l’État français édicte une loi de nationalisation d’entreprises – comme ce fut le cas en 1982. Cette loi, relative à une décision de politique intérieure, n’est a priori source d’aucune extraterritorialité primaire : son champ d’application est interne et ne vise que des entreprises nationales, soumises au droit français. Il serait donc anormal que d’autres États, en raison du principe de non-ingérence reconnu par le droit international, voulussent s’opposer à cette loi de nationalisation. Or, l’application effective des nationalisations provoquera peut-être des effets juridiques à l’étranger du fait que certaines des filiales des entreprises ciblées pourront être installées dans d’autres pays et soumises à d’autres droits nationaux. C’est d’ailleurs pourquoi, historiquement, l’Égypte contesta la légalité de la loi de nationalisation française de 1982, du fait des imputations extraterritoriales sur son propre territoire. L’extraterritorialité n’est donc pas toujours directement voulue par l’État émetteur, surtout dans le cadre d’une internationalisation de l’économie mondiale. Dans un tel cas, les imputations extraterritoriales sont un peu comme des “dommages collatéraux” que les autres États doivent subir. Or, dans le cadre de l’extraterritorialité du droit américain, nous verrons que les législations ont toujours, ou presque, une revendication claire à s’appliquer universellement – c’est-à-dire une extraterritorialité primaire. Mais dans le même temps, la rhétorique du gouvernement américain fait souvent appel à cette extraterritorialité secondaire pour se justifier. Par exemple, l’imposition extraterritoriale pourra être motivée par le fait que la protection du territoire américain prévaut sur l’absolue souveraineté d’autrui, et que des actions anti-terroristes doivent pouvoir faire fi de la présence de frontières.

Extraterritorialité et mondialisation économique.  Aujourd’hui, comme dans toute période de mondialisation, les sources de contentieux sur ces questions sont aussi abondantes que complexes. Si la souveraineté territoriale juridique de chaque État est encore un principe clairement reconnu par le droit international, il connaît certaines exceptions. Par exemple, l’État n’a pas, sur son territoire, une compétence normative absolue en droit privé. Il a toujours été considéré qu’une concurrence entre différentes normes étatiques puisse exister, notamment quand les limites des juridictions ne sont pas clairement établies ou simplement si le litige présente au moins un élément d’extranéité – comme quand les faits condamnables ont été commis dans plusieurs pays différents. Bien plus, lorsque l’incident intervient dans des zones sans autorités étatiques – comme dans les eaux internationales – il ne peut alors plus être question d’un territoire défini. Aucun État n’ayant alors de souveraineté territoriale dans ce lieu et le principe de liberté y prévalant, tous deviennent alors théoriquement légitimes pour juger des évènements s’y déroulant. Le lecteur comprendra donc que l’extraterritorialité n’est pas toujours issue d’une revendication catégorique d’incursion sur un territoire étranger, mais parfois de situations transnationales pouvant être jugées par différents pays ou d’une absence de délimitation claire des juridictions dans des lieux a-territoriaux. Or, deux « espaces » sont intrinsèquement antagonistes à la frontière : l’espace maritime et l’espace immatériel, présents au cœur des échanges commerciaux et financiers.

Le constat est donc finalement simple : plus les relations transfrontalières sont nombreuses, plus la délimitation des territoires est flou et plus l’extraterritorialité sera un phénomène présent. Historiquement, la dématérialisation des échanges économiques et l’internationalisation croissante des activités commerciales ont évidemment été des facteurs ayant multiplié les actes sujets à des conflits de normes et de juridictions. C’est pourquoi la nature même de l’économie actuelle – c’est-à-dire ultra-internationalisée – a grandement remis en cause la pertinence de l’ancien principe de droit international qui prévalait jusqu’au XXe siècle : « extra territorium ius dicenti impune non paretur »16.

Par delà la notion d’empire juridique américain, il faut donc mettre en évidence que la dématérialisation des échanges financiers empêche la délimitation nette des territoires nationaux dans ce monde immatériel. De même, la multiplicité des acteurs économiques internationaux et des places de marchés accentue la complexité que l’on peut rencontrer quant à identifier la juridiction compétente pour juger un litige commercial ; d’autant plus que peu de traités internationaux viennent légiférer sur ce sujet.

En définitive, dans un tel environnement économique, le principe de souveraineté juridique a grandement perdu de sa superbe, et il doit être constaté avec réalisme que « la transnationalisation de l’activité économique, l’interpénétration croissante des économies nationales (…) [ont créé] des problèmes nouveaux qui ne trouvent guère de solution adéquate dans les règles classiques (…). De par la complexité de leurs structures, les multinationales se laissent difficilement appréhender (…) par un ordre juridique déterminé comme le voudrait le dogme traditionnel de la souveraineté territoriale. Il en résulte inéluctablement des chevauchements de compétences générateurs d’insécurité juridique (…) susceptibles de provoquer de graves tensions politiques.»17 L’extraterritorialité, qui était autrefois un régime d’exception au sein d’un Jus Publicum Europaeum territorial, tout comme le droit dont il était issu – celui de l’Empire romain –, se généralise maintenant au sein d’une économie internationalisée, par ailleurs sous-direction de l’esprit juridique anglo-saxon et de la thalassocratie américaine. Si cette pratique juridique fut strictement encadrée par des accords multilatéraux issus des volontés étatiques – comme c’est le cas en droit pénal international où un État peut juger et condamner une personne à l’étranger ayant commis des actes criminels sur son territoire – elle tend dorénavant à s’imposer comme un régime de principe, prévalant sur des souverainetés territoriales nationales dorénavant considérées comme inaptes à légiférer l’économie mondiale.18

Le développement de l’extraterritorialité dans le droit économique. Le secteur économique et surtout financier est aujourd’hui, sans nul doute, l’environnement au sein duquel plus qu’ailleurs le développement des échanges transnationaux devance de beaucoup le droit positif. Il est à ce titre considéré comme le « creuset » des études juridiques internationales pour le futur. Or, qui dit « devancer le droit » dit donc « absence de droit » ; et tout vide juridique appelle à une régulation : ici, celle américaine.

Les autorités américaine se targuent ainsi de n’agir que pour combler cette insécurité juridique et ce n’est que l’inertie des autres États qui les contraints à endosser le rôle du gendarme de l’économie mondiale. Toutefois, ne soyons pas naïfs. Le secteur économique international est dominé par des intérêts privés et étatiques très puissants. Le droit n’y joue pas qu’un rôle de régulateur, à l’inverse des assertions des théories libérales. B. STERN avait à ce propos très bien énoncé, il y à plusieurs décennies, que la problématique de l’extraterritorialité revenait au fond à savoir « qui, de l’État d’origine ou de l’État d’accueil, va contrôler les firmes multinationales. »19 La revendication extraterritoriale doit donc être comprise comme une arme juridique au service de la régence du commerce mondial. Pour les États-Unis, l’extraterritorialité est une arme juridique au service de la conservation de leurs pouvoirs, de la sécurisation de leurs intérêts et de la domination de leur espace hégémonique.

Les problématiques posées par l’extraterritorialité du droit américain.
La problématique juridique de cette étude sera donc de se demander quelles sont les raisons du développement et du succès de l’extraterritorialité du droit financier américain ; ce qui nécessitera de se demander quelles en sont les sources; comment se justifient-elles au sein du droit international et comment s’appliquent-elle matériellement ?

Pour ce faire, nous analyserons dans la première partie de cet article (A) les deux faces de l’extraterritorialité : à savoir toutes les normes de droit financier invoquées extraterritorialement par les autorités américaines, qu’elles prévoient expressément ou non cette extension de leurs champs d’application, puis de la mise en œuvre de ces législations par les autorités américaines. Puis, dans la seconde partie (B), nous nous intéresserons à la légalité des pratiques extraterritoriales américaines, de sa légitimité, et des moyens existants pour y répondre.

Lire la seconde partie ici.

Notes

  1. .« Au nom de la loi… américaine », Le Monde Diplomatique, janvier 2017, disponible sur http://www.monde-diplomatique.fr/2017/01/QUATREPOINT/56965
  2. Les députés J. MYARD et M. MARECHAL-LE-PEN ont par exemple posé des « questions écrites » aux ministres de l’économie ou des affaires étrangères sur les problématiques d’extraterritorialité, et plus spécifiquement les embargos sur l’Iran. V. J. MYARD, « Question écrite n° 59596 », JO Assemblée nationale du 8 juillet 2014 et M. MARECHAL-LE-PEN, « Question écrite n° 88541 », JO Assemblée nationale du 22 septembre 2015.
  3. P. LELLOUCHE et K. BERGER, « Rapport d’information n° 4082 sur l’extraterritorialité de la législation américaine », 5 octobre 2016.
  4. D. ROSENTHAL et W. KNIGHTON, « National Laws and International Commerce », The Royal Institute of International Affairs, Londres, 1983, p. 9.
  5. D. RACINE, « Les effets au Canada des embargos et des boycotts décrétés par un pays étranger », Les Cahiers de droit, Volume 30, numéro 3, 1989, p.709
  6. Cour suprême Américaine, Affaire American Banana v. United Fruit, 213 U.S. 347 (1909)
  7. L’ancien Droit Public Européen, pouvant être symboliquement représenté par les traités de Westphalie de 1648.
  8. J.M. JACQUET, « La norme juridique extraterritoriale dans le commerce international », Journal de droit international 327, 1985, p. 347.
  9. « Le droit des gens, c’est […] l’inviolabilité des ambassadeurs. », V. Isidore DE SEVILLE, Etymologiarum  sive originum libri XX, livre V, 6.
  10. « Michel Paléologue leur assigna le quartier de Galate, et confirma les privilèges qu’il leur avait promis avant la conquête, pour l’aider à expulser les français. Ils vivaient sous leurs lois personnelles et recevaient leurs magistrats de la métropole… ». J.A.B. MONTREUIL, Histoire du Droit byzantin, Volume 3, p.50.
  11. Ainsi, le roi de France était de jure soumis à l’Empereur allemand, ce qui ne s’est jamais matérialisé dans les faits.
  12. « Baron a toutes justices sur sa terre ». V. J. LE GOFF, « Saint Louis », Gallimard, 1996, p. 683. Nous prendrons un exemple pour étayer nos propos. Ainsi, dans l’affaire d’Enguerrand de Coucy, intervenue en 1259, ce seigneur français condamna à mort deux jeunes nobles étrangers pour avoir chassé illégalement dans ses forêts. Se posa donc un cas exemplaire de conflit de juridictions : le baron était-il en droit de juger arbitrairement les deux jeunes nobles en vertu d’une souveraineté juridique territoriale ou bien aurait-il dû les remettre à une justice extérieure, puisqu’ils étaient par les liens vassaliques soumis à l’abbé de Saint-Nicolas. La décision de Saint Louis, devant lequel on accusa Enguerrand de Coucy, est néanmoins peu instructive : en effet, il condamna le baron du fait que la forêt en question ne lui appartenait pas juridiquement. Aussi, la question de fond ne fut pas véritablement tranchée. Mais le baron, peut-être peu instruit des subtilités du droit féodal, pensait sincèrement disposer d’un droit absolu sur son territoire, nonobstant les montages juridiques personnalistes.
  13. « La terre est donc triplement liée au droit. Elle le porte en elle comme rétribution du travail ; elle le manifeste à sa surface comme limite établie ; et elle porte sur elle comme signe public de l’ordre. Le droit est terrien et se rapporte à la terre. » V. C. SCHMITT, « Le nomos de la Terre », QUADRIGE, 2001, p.48.
  14. L. D’AVOUT, « L’extraterritorialité du droit dans les relations d’affaires », LSJ Edition Générale n° 42, 12 Octobre 2015, doctr. 1112
  15. A. GESLIN, « La position de la France en matière d’extraterritorialité du droit économique national », Revue juridique de l’Ouest, 1997-4. pp. 411-467
  16. Pouvant être traduite par « La juridiction de chaque juge est circonscrite par son territoire » ou « Le juge qui rendrait un jugement hors de son territoire pourrait être désobéi impunément. ». Traduction en partie reprise de H. DE PANSEY, « De la compétence des juges de paix », 2ème édition, 1812, p.518.
  17. R. ERGEC, « La compétence extraterritoriale à la lumière du contentieux sur le gazoduc euro-sibérien », Centre Henri Rolin de droit international, Université de Bruxelles, 1984, p. 106.
  18. Il faut donc bien comprendre que si les principes extraterritoriaux de droit pénal sont expressément prévus dans notre Code pénal, aucun des principes extraterritoriaux revendiqués par les Américains n’est inscrit dans notre législation. Le droit impérial américain, qui régit l’économie mondiale, souhaite donc s’extirper de l’ancien droit territorial qui donne à chaque État une souveraineté sur son sol pour privilégier des relations entre personnes. Les États-Unis ne veulent plus traiter avec d’autres États mais directement avec les entreprises du monde entier ; tout comme le droit féodal s’est développé sur des relations entre personnes tant que les rois et les empereurs n’avaient plus de pouvoirs réels sur les territoires de leurs royaumes. Ainsi, toute puissance a-territoriale cherchera toujours à s’extirper de l’essence territoriale de tout droit. Toute puissance a-territoriale ne pourra donc que susciter le chaos juridique.
  19.  B. STERN, « L’extra-territorialité « revisitée » où il est question des affaires Alvarez-Machain, Pâte de Bois et de quelques autres… », op. cit., p. 242.

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