L’Accord sur le nucléaire iranien et l’extraterritorialité du droit américain

Où il sera question de la régence du droit international par les États-Unis, de l’imposition extraterritoriale des sanctions économiques américaines au reste de l’empire et des mécanismes sociopolitiques qui fondent, de tout temps, un droit international de nature impériale.

INTRODUCTION

A ) Le droit international et les rapports de force.

Comme l’écrivait J.J. ROUSSEAU, « Le plus fort n’est jamais assez fort pour être toujours le maître, s’il ne transforme sa force en droit et l’obéissance en devoir ».1 Le droit, ainsi compris, est avant tout un pouvoir de contrainte qui permet de normaliser un rapport de force pour stabiliser la société. Toutefois, le droit peut aussi être la normalisation d’un rapport de force équitable entre deux parties qui contractent volontairement.
Dans ces deux cas, c’est la réalité concrète de départ qui conditionne l’action du droit.

Dans le domaine du droit international, il est souvent difficile de savoir si la contrainte prescrite est imposée ou si elle est librement consentie. Par exemple, le droit international européen issu du Traité de Westphalie, s’il est souvent considéré comme l’un des premiers droits internationaux, n’a pu prendre forme que parce que le monde européen d’alors était caractérisé par des puissances étatiques multiples et semblables en force, de sorte qu’aucune d’entre elles ne pouvaient remporter l’hégémonie et imposer sa volonté aux autres. Lorsque l’équilibre des forces se rompt, l’équité du droit international cesse au moins en partie pour devenir l’incarnation juridique d’un rapport de forces inégales.
C’est pourquoi à la sortie des deux guerres mondiales – qui ont définitivement brisé cette équivalence des forces précaire – le droit international est devenu la manifestation d’un monde dominé unilatéralement.

Pour effectuer une comparaison, la Grèce de l’antiquité classique était initialement régie par un proto-droit international dont l’instance suprême était le culte du dieu Apollon à Delphes : on y arbitrait les litiges entre les cités et l’on y discutait de toutes les questions en rapport avec la civilisation grecque dans son ensemble, telle que la colonisation. Ce monde hellénique, éclaté en une multitude de Cités-États souveraines, était profondément multilatéral, comme son droit international. Aucune cité, pas même Athènes ou Sparte, ne pouvait imposer sa volonté à toutes les autres ni même à une majorité. Toutes s’en remettaient donc à un juge tiers garant de la stabilité globale et du « bien commun » des Hellènes.

Delphes, principal sanctuaire hellénique de l’antiquité classique.

Toutefois, à la suite des guerres médiques contre la Perse, les rapports de forces se modifièrent profondément. La Pythie de Delphes n’avait pas uni les Grecs contre l’envahisseur ; pire elle était accusée d’avoir « médiser » avec l’ennemi barbare. C’est donc Sparte et Athènes qui prirent les commandes de la Ligue panhellénique, une alliance destinée à unifier les cités grecques militairement. Après la victoire sur Xerxès, ce sont donc tout naturellement Sparte et Athènes qui en sortirent plus puissantes, tandis que les autres cités en furent affaiblies. L’ancienne auctoritas de Delphes en matière de droit international n’existait plus, car dorénavant les deux cités maîtresses de la Grèce, en position de supériorité, considéraient qu’elles avaient gagné le droit naturel de diriger les autres cités. Athènes et Sparte seules allaient maintenant instaurer les nouvelles règles, à la fois au sein de leurs deux empires respectifs, et à la fois à l’ensemble du monde grec. Ce n’est plus Delphes qui se faisait l’arbitre des Hellènes, mais bien Athènes et Sparte par leurs traités communs.

Il nous faut donc bien clarifier une chose : le droit n’est jamais créateur d’un contexte politique ex nihilo, comme la théorie positiviste peut le prétendre. Il est au contraire toujours l’émanation in fine de situations sociales et politiques. C’est pourquoi peuvent coexister, aujourd’hui, à la fois un droit international d’essence multilatérale, fondé sur les principes de l’ancien Jus Publicum Europaeum2 comme le respect des souverainetés ou l’interdiction de l’ingérence ; et un Empire américain qui disposant d’une puissance supérieure aux autres États, peut utiliser son propre droit et même des mécanismes du droit international, de manière unilatérale et en outrepassant les grands principes juridiques fondant théoriquement les rapports internationaux. Le droit international s’impose donc à tous les États de par sa nature hiérarchique supérieure aux droits nationaux ; sauf sur celui américain.
Une puissance impériale, en raison de sa supériorité matérielle, est donc toujours amenée à instaurer un droit international. Cela lui permettra d’uniformiser le droit de l’empire avec son propre esprit juridique et donc de déconstruire les autres droits nationaux ; tout en étant sûre de pouvoir, en dernière instance, avoir le contrôle définitif des relations internationales du fait de sa supériorité.

En résumé, l’imposition d’un droit international par un empire permet de faire dépérir les autres souverainetés nationales au profit d’une « communauté internationale » qui n’est jamais autre chose que l’empire lui-même3.

B ) L’extraterritorialité du droit américain comme symbole d’une contradiction inhérente au droit international actuel.

L’extraterritorialité est donc la revendication du droit américain à pouvoir s’appliquer en dehors de son simple territoire national, et ce afin de régir des personnes et des faits à l’étranger. C’est un élargissement de la juridiction américaine qui se justifiera toujours en utilisant le droit international pour mieux le transgresser.
Ainsi, les législateurs américains s’appuient sur des principes juridiques du droit international qu’ils interprètent extensivement et selon leurs volontés. Contre le respect des souverainetés juridiques étrangères, les américains revendiquent la protection de la sécurité de leurs intérêts et de ceux de la planète entière ; et bien d’autres principes juridiques que nous ne pouvons ici développer.

Les pratiques extraterritoriales du droit américain sont significatives de ce dilemme : elles sont issues du droit international, régi par les américains, et en contradiction avec ce dernier, puisqu’elles matérialisent la volonté des américains de se privilégier.

I – Les revendications extraterritoriales et l’Iran.

A ) Rapide historique de l’extraterritorialité des sanctions économiques

De telles revendications sont devenues courantes pour le droit américain, et ce dans de multiples secteurs et depuis de nombreuses décennies. On les retrouve en droit bancaire et boursier, en matière de lutte anticorruption et de lutte antiblanchiment, en droit de la concurrence, et bien entendu, pour les sanctions économiques.

Sur ce dernier point, il faut remonter jusqu’aux deux Guerres mondiales pour trouver la première loi américaine à portée extraterritoriale : le Trading with the Enemy Act de 1917 ; puis plus significativement au début de la guerre froide avec des lois telles que l’Export Control Act et l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA). Avec un tel arsenal juridique, la politique impériale américaine pouvait ainsi contrôler l’ensemble des acteurs économiques de sa zone d’influence impériale – tout particulièrement européens – en leur interdisant certaines relations commerciales avec les nations adversaires, et en premier lieu l’URSS.

L’IEEPA sera par la suite utilisé contre la Corée du Nord, la Libye, la Syrie, mais aussi l’Iran ou encore la Russie tout récemment4. Ainsi, cette loi fera jurisprudence pour la politique étrangère américaine, puisqu’à sa suite, toutes les lois d’embargos et de sanctions économiques circonstancielles votées par le Congrès disposeront d’une portée extraterritoriale clairement assumée. Par exemple, en 1996, les lois d’embargos Helms-Burton5 et Amato-Kennedy6, prises à l’encontre de Cuba, de l’Iran et de la Libye, se déclaraient ouvertement comme des « mesures législatives de circonstance dont l’opération extraterritoriale est délibérée et inspirée par des motifs de politique étrangère ».7

B ) Les sanctions économiques et l’Iran

Il est certain que l’Iran a été l’un des pays les plus ciblés par de telles législations américaines. Déjà circonscrit par l’IEEPA et l’Amato-Kennedy Act, l’Iran a depuis été ciblé par le National Defense Authorization Act de 2011 qui interdit à toute banque, quelle que soit sa nationalité, de financer le secteur énergétique iranien, et plus spécifiquement le secteur nucléaire8. Il pourrait aussi être fait mention du Iran-Libya Sanctions Act de 1995 et d’une myriade d’executive orders9 entravant presque entièrement le commerce américain – et donc par élargissement extraterritorial, européen – avec l’Iran.

Les États-Unis régulent donc aujourd’hui, par leurs diverses lois d’embargos, tout le commerce avec l’Iran sur les activités énergétiques, bancaires, nucléaires, militaires, mais aussi automobiles et aéronavales ; alors même que les Nations Unies ont retiré de leur côté l’ensemble de leurs sanctions.10 Ainsi, et en raison du caractère extraterritorial de ces sanctions, les entreprises américaines comme européennes ou encore japonaises – c’est-à-dire pour l’ensemble des nations assujetties aux États-Unis – ont dû entièrement se retirer du marché iranien, au moment même où ce pays devait recevoir des investissements étrangers très importants du fait de son développement économique. Et les résultats de ces sanctions économiques – toujours prises dans le respect des Droits de l’Homme ! – furent dramatiques pour la population iranienne avec “des hausses des prix de 50% pour les produits alimentaires”.11

Voilà pour quoi l’accord Joint Comprehensive Plan of Action (JCPA) de 2015, connu sous le nom d’Accord sur le Nucléaire Iranien, avait été considéré comme une grande avancée diplomatique : il y était inscrit que la majorité des sanctions économiques seraient levées, hormis évidemment celles spécifiques au secteur nucléaire. Qu’on se rende compte de l’évolution de la position américaine à l’encontre de l’Iran quand, en 2006 par l’Iran Freedom and Support Act, le Congrès avait autorisé le gouvernement américain à disposer de 10 millions de dollars pour soutenir les forces « démocrates » en Iran contre le gouvernement en place – une décision d’une ingérence extrême.

Mais c’était oublier que les États-Unis ne se pensent jamais engagés par un acte de droit international qu’ils ont pourtant signé. En effet, les États-Unis dictent le droit international et jamais ne s’obligent à le respecter s’il va à l’encontre de leurs propres intérêts. L’actuel président D. TRUMP l’a déjà montré par son retrait des Accords de Paris sur le climat ; mais gardons nous de lui imputer des actes politiques extravagants : tous les présidents ont toujours agi de la sorte.
Voilà pourquoi, alors que l’instance officielle du droit international ayant les pouvoirs de légiférer sur les embargos – l’ONU – a retiré toute sanction à l’encontre de l’Iran ; les États-Unis, par ses propres législations, imposent à la communauté internationale ses sanctions comme des normes juridiques supérieures aux autres droits nationaux.

Ceci est une démonstration du dilemme dont nous parlions précédemment : le droit international ne sanctionne pas l’Iran, mais le droit américain, se réclamant d’essence supérieure à un simple droit national, oblige les autres États à se soumettre aux sanctions qu’il instaure. Pourquoi ? Parce que les intérêts nationaux américains sont les mêmes que les intérêts de la communauté internationale : quand les américains agissent pour eux, ils agissent pour le monde. Un pur raisonnement impérial qui dispose que ce qui est contraire à l’empire est contraire au genre humain entier.

Et les effets d’une telle sujétion au droit américain sont importants puisque par le retrait américain de l’accord JCPA ce sont toutes les législations déjà citées précédemment qui s’appliquent à nouveau : c’est pourquoi le Trésor américain a fait savoir à la communauté internationale que les entreprises devraient se conformer à nouveau aux législations américaines dans les mois suivants, ce qui signifie se retirer entièrement du marché iranien.

II – Les réponses au retrait américain

A ) Les réponses de l’Union Européenne

Par ce retournement de situation, à nouveau, les Européens aboient, et pour cause. Leurs entreprises, spécialisées dans les secteurs aéronavals, automobiles, énergétiques – pour la France, tout particulièrement Citroën, Total ou Airbus – et qui avaient profité de l’accord JCPA pour revenir en Iran après avoir été contraintes de quitter ce pays, sont une nouvelle fois sommées de se retirer. Les impacts économiques d’une telle situation, quand ces entreprises avaient certainement réalisé des prévisions de gestion à long terme en prenant en compte leurs activités en Iran, peuvent être lourds de conséquences. Sans parler d’entreprises plus modestes qui pourraient ne pas avoir les capacités financières de gérer un tel retrait.

Alors, oui, les Européens aboient. Mais certainement pas pour la première fois. Ainsi, nous devons rappeler au lecteur qu’en 1996, à l’annonce des lois Amato-Kennedy et Helms-Burton, la Commission européenne avait lancé un ultimatum aux États-Unis, engageant la bonne continuation des avancées de « l’accord commercial transatlantique » à l’arrêt des dispositions extraterritoriales des textes en question. Le vote d’une loi « anti-boycott » pour contrer les revendications normatives américaines avait même été envisagé dans les sphères communautaires12. Et cette réponse vigoureuse avait eu des résultats puisque le président B. CLINTON avait dû retirer des textes de ces lois certaines clauses sur l’extraterritorialité.
Plus récemment, les Européens ont encore aboyé quand les États-Unis ont voté de nouvelles sanctions économiques à l’encontre de la Russie à l’été 2017 afin d’entraver la construction du gazoduc NordStream 213.

Le retrait américain de l’Accord sur le nucléaire iranien n’est donc qu’une réitération d’une problématique existante depuis au moins trente ans, et à chaque fois, la presse française réécrit inlassablement les mêmes articles. Elle nous explique pour la énième fois ce qu’est l’extraterritorialité, nous explique encore et toujours que les pratiques américaines ne sont pas justes et peu respectueuses du droit international…
Jusqu’à quand va-t-on devoir assister encore et encore à la même comédie ?
Voilà plus de 30 ans que les entreprises européennes sont soumises entièrement à la politique étrangère américaine. Or cette situation n’a jamais été remise en cause. Jamais les nations européennes n’ont fait autre chose que dénoncer épisodiquement de nouvelles législations, qu’elles considèrent comme un peu trop contraignantes pour leurs intérêts financiers.
De plus, que ce soit à l’encontre de l’Iran ou de la Russie, l’Union européenne dispose elle aussi de sanctions économiques.
Notre politique étrangère est ainsi, à quelques détails près, la même que la politique étrangère américaine. Quand cette dernière condamne, nous condamnons, et là se trouve le cœur du problème : ce qui peut nous paraître injuste ne l’est pas pour les Américains. Selon leur point de vue, ils ne font que contrôler et appliquer des sanctions par ailleurs consenties et approuvées par l’Union européenne.
Ainsi, en matière d’extraterritorialité, les Américains se considèrent toujours en gendarme du commerce mondial. Ils ne font, de leur avis, qu’appliquer des règles légitimes qu’ils doivent imposer, personne d’autre n’agissant. Le monde entier a donné aux États-Unis la charge de sécuriser le commerce mondial. Il est donc quelque peu ingrat de s’insurger ensuite quand nos intérêts personnels sont oubliés. Quant à la question iranienne, qu’importent les intérêts économiques européens : c’est la sécurité mondiale qui est en jeu ; du moins selon la rhétorique américaine.

Que peut donc faire l’Europe ?
Si nous regardons en arrière, l’Union européenne était bien différente en 1996, quand elle avait su mettre à bas les revendications américaines. Les pays anciennement à l’est du rideau de fer n’étaient pas encore membre de la communauté européenne ; ces mêmes pays qui, encore plus que l’Europe occidentale, sont inféodés à la politique américaine en raison d’une russophobie exacerbée et de la nécessité absolue d’être protégée par l’armée américaine et l’OTAN. Ces pays qui n’ont aucun intérêt à défendre de saines relations économiques avec la Russie, et encore moins avec l’Iran, n’ont pas de raisons de s’opposer aux impositions extraterritoriales américaines. L’Union européenne aura donc, dans le futur, bien des difficultés à imposer une « souveraineté européenne » contre les Américains, tant cette entité politique est fracturée par des intérêts très divergents.

B ) Les réponses de la France

Quant à la France, M. LE MAIRE peut bien s’évertuer à dire qu’il faut agir, cela fait 30 ans que ses prédécesseurs tiennent le même discours. Ses tentatives pour trouver des solutions au problème ne sont que trop vouées à un échec certain. On ne peut avoir le beurre et l’argent du beurre. On ne peut à la fois disposer de la sécurité américaine et de tous les avantages procurés par l’empire américain et s’offusquer des exigences imposées en retour lors de crises politiques.

Il en était d’ailleurs de même sous l’Empire athénien. Athènes, première puissance navale du monde hellénique, dirigeait un empire maritime par la Ligue de Délos. Toutefois, cet empire était initialement une tutelle avantageuse pour les deux parties : les cités assujetties bénéficiaient de la protection militaire d’Athènes, d’un commerce maritime entièrement sécurisé par la flotte impériale, et d’un libre-échange économique promu par la politique athénienne. Toutefois, en situation de crise ou de guerre, ce cadre propice au développement économique de toutes les cités de l’empire était brutalement stoppé et Athènes imposait alors un monopole total sur le commerce des ressources stratégiques, interdisant aux cités de l’empire toute relation commerciale avec les cités ennemies sous embargo, à quoi s’ajoutait une persécution fiscale. Tel était le prix à payer pour avoir abandonné sa souveraineté politique.

Les deux empires athénien et spartiate au Vème siècle avant J.C.

Toute nation qui souhaiterait être libre de choisir ses partenaires commerciaux, c’est-à-dire de disposer de sa propre diplomatie et de sa souveraineté juridique, doit cesser d’être inféodée à une autre puissance. C’est sur ce sujet que l’on aimerait entendre nos gouvernants, plutôt que de vaines réponses juridiques. Or, jamais les nations européennes n’oseraient franchir le Rubicon qu’elles ont elles-mêmes fait couler. Se détacher de l’Empire américain, personne ne l’a jamais tenté. Personne ne sait quel en serait le prix à payer. Et l’exemple d’Athènes, a priori, ne devrait pas plus les inciter à le faire : les rares cités qui ont voulu quitter la Ligue de Délos ont chèrement payé cette bravoure par la destruction de leurs puissances militaires, la déportation, la mise en esclavage de la population et l’appropriation de leurs terres par des colons athéniens. Pourtant, ce sont bien ces révoltes à l’intérieur de l’empire qui, finalement, permettront à Sparte de mettre un terme à la thalassocratie athénienne.

Aussi, la question de l’extraterritorialité du droit américain n’est pas près de disparaître. Au cœur des relations économiques entre l’Amérique et l’Europe depuis plus de trente ans, elle illustre à merveille le fait que le droit international, régi par les Américains, ne fait que contraindre l’une des parties et jamais l’autre.

L’Europe a donc oublié ce que la sujétion signifie, elle qui ne l’avait plus connue depuis si longtemps. Inféodée à l’empire américain et jouissant de ce privilège, elle aurait pourtant dû se rappeler que la domination impériale ne reste jamais douce. Au contraire, quand l’empire entre en crise, qu’il commence à perdre son hégémonie, alors sa domination se durcit, en premier lieu contre « ses amis ».

Notes

  1. J-J. ROUSSEAU, « Du contrat social », Nouvelle Edition, 1797, p.10.
  2. Le droit public européen, symbolisé par le Traité de Westphalie.
  3. Quitte à faire dépérir la propre souveraineté de l’État originel de l’empire.
  4. V. Executive Order 13660 : « Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine »
  5. Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act, 1996
  6. Iran and Libya Sanctions (ILSA) Act, 1996.
  7. P. DEMARET, « L’extraterritorialité des lois et les relations transatlantiques : une question de droit ou de diplomatie ? », RTDE, 1985, p. 3.
  8. V. G. AFFAKI, « L’extraterritorialité en droit bancaire », RDBF, nov-déc. 2015, § 30.
  9. Un executive order est l’équivalent d’un décret présidentiel.
  10. Thierry Coville, « Les sanctions contre l’Iran, le choix d’une punition collectivecontre la société iranienne ? », Revue internationale et stratégique 2015/1 (n° 97),  p. 149-158.
  11. Ibid.
  12.  « The EU has already said it will act to defend its rights and interests if they are jeopardized by this [Amato-Kennedy] legislation. », V. « Remarks by Vice President of the European Commission Sir Brittan », August 5, 1996.
  13. Dans le cadre de l’executive order n°13660 prit par B. OBAMA en 2014 et instaurant des sanctions économiques contre la Russie. V. « U.S. Senate votes near unanimously for Russia, Iran sanctions », disponible sur http://www.reuters.com/article/us-usa-sanctions-idUSKBN1962AU.

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